关于区公安局执法规范化建设的调研报告
发表时间:2017-07-30 新闻来源:顺德人大

区人大常委会调研组
2017年7月

    根据区人大常委会2017年工作要点安排,为推动我区公安执法规范化建设,真正牢固树立以人民为中心的执法理念,切实把严格规范公正文明执法的要求落实到公安执法活动的全过程,保障执法质量和执法公信力不断提高,保证顺德群众安全感逐年提高的同时对公安执法工作的满意度也不断提升,在区人大常委会主任列海坚、副主任周驭洪带领下,法工委联合区人大勒流街道工委、部分区人大代表组成调研组,于4月开展区公安局执法规范化建设专题调研。调研组先后召开了13次座谈会,听取了区公安局及属下各机构负责人,区法院、检察院,区监察局、司法局、法制办及区、镇两级行政执法相关部门负责人的情况汇报,收集一线民警、行业、律师、医院、村居干部、在押违法犯罪嫌疑人及区人大代表的意见和建议;实地视察了派出所案件管理中心和办案区、护城河执勤点、公安“一门式、一网式服务”办事窗口、看守所等建设情况;通过报纸、网络、微信等平台开展我区公安局执法规范化建设问卷调查,收集有效问卷574份;专程赴浙江省杭州市江干区、萧山区考察学习了公安执法规范化建设情况。现将调研情况报告如下。 
    一、工作成效
    2014年以来,区公安局在区委区政府领导下,围绕省厅“打造法治公安、建设法治广东”的总体要求和市局的工作部署,通过加强执法主体建设、改造提升办案条件、优化执法机制、健全监督体系等举措不断深化公安执法规范化建设,在案件量比较大的情况下,执法工作总体趋于统一、规范,社会治安状况实现根本好转,全区刑事警情2016年对比2014年降幅高达47%,省、市综治委组织的群众安全感调查结果显示,群众安全感从2014年的全市五区排名第四跃升至2016年的全市五区排名第二,2016年社会治安防控体系建设名列全市第一,“飓风2016”专项行动多项成绩名列全市第一。
    (一)多措并举,加强执法主体建设。
    一是明职责。印发《关于明确局机关相关部门办案职责权限的通知》,进一步明确了区局刑侦、禁毒、防火、交警、治安、出入境、经侦的办案权限和相关职责。二是强队伍。截至今年3月底,全区有民警3288名。2016年共举办各类执法培训45场次,受训警辅人员4500多人次;组织432名民警参加全国公安机关执法资格考试。目前全区有3283名民警获得基本级执法资格,79%的民警、100%执法执勤类机构负责人获中级以上执法资格,28名民警通过国家司法考试。三是用科技。近年每年用于科技信息资金投入约占区公安局项目总投入的50%。通过警用地理信息系统在警务工作中的深化应用,探索出多套警务实战技战法。陆续推行电子案卷系统,2016年“移动办案APP”网上审批文书及案件量排名全市前列。建成“一门式”综合服务大厅、24小时自助服务大厅各11个,“一网式”提供166项网上服务。“一门式”综合服务大厅、“网上服务中心+微信”、24小时自助服务区和110服务热线构成了“门”、“网”、“端”、“线”四位一体的现代公安行政服务体系。“一门式一网式”服务改革后,群众在大厅等候时间大大缩短。
    (二)软硬件结合,改造提升办案条件。
    一是建场所。按照“四个一律”的规定完成了全区61个执法办案区的升级改造,提高了办案审讯效率。在环佛、环顺出入口设置一类“护城河”警务执勤点10个、二三类卡哨62个。建成监管病区共设75张病床。二是造平台。全区建成案件管理中心66个,配全了硬件设施,搭建了集存储、扫描、执法审核、办案提醒等功能为一体的“案管大管家”平台,确保全局案件统一有序管理。出台《顺德区公安局案件管理中心管理使用规定》,通过网上巡查、视频抽查、实地检查等监督形式,严格要求各单位做好案管中心的规范使用和管理工作。三是配装备。购置执法记录仪2307台,作为出警必用装备。
    (三)建章立制,优化执法机制。
    一是健全执法制度。2016年区公安局共制定执法制度7份、工作指引8份。以“五个统一”为引领,进一步推进执法办案场所精细化管理:统一整合全区办案场所视频资料,统一规范办案场所监控摄像机编码标识牌,统一签订办案场所嫌疑人用餐安全制度,统一配置办案场所医疗救助站(点),统一要求刑事案件录音录像。设立办案区使用登记表、人身安全检查登记表、信息采集登记表、涉案财物登记表等规范台账。二是推行派驻法制员制度。2016年8月,抽调11名民警担任派驻法制员,派驻到10个派出所和巡警大队开展“源头质检”工作,实现了法制审核、监督、指导和服务工作的实时化。三是建立公检联席制度。区公安局建立了驻区检察院联络室,由专职人员负责公检证据即时共享通道的证据交换工作,确保公检部门之间网上信息互通互享;与区检察院建立了工作联席会议制度,定期通报和跟进案件办理情况,提升批捕和起诉的效率。
    (四)多管齐下,健全执法监督体系建设。
    一是实行月考制。出台《顺德区公安局2016年执法质量考评工作方案》,创新考评模式,实行“即时考评”“飞行临检”等工作制度,加大考评砝码,每月一考评,不断提高执法监督检查力度。二是全程监督。依托派驻法制员提前介入案件、疑难案件集中研讨、案件执法质量监督考评等多种举措,构建起集案件提前介入、案件办理过程及时跟踪、案件办理后质量考评纠错于一体的全方位监督机制。三是强化执法办案环节监督。对办案场所、监管场所、涉案财物管理和案管中心管理使用的执法不规范问题,以及对受(立)案、讯(询)问、抓捕、押解、羁押等执法环节存在的安全问题,做到逢见必查、逢查必纠,对存在苗头性问题的单位及民警予以问责。同时,依托区检察院的执法监督文书,联合区局监督室定期对全局各执法单位进行动态监督检查,发现问题立即给予整改、通报。
    二、当前执法规范化建设工作中存在的主要问题
    区公安局通过不断加大打击防控力度,辖区社会治安明显好转,人民群众的安全感日益提高,但社会对公安执法的满意度与先进地区相比还有差距。主要有以下薄弱环节:
    (一)以人民为中心的执法理念有待加强。
    个别民警服务意识不强,履职尽责不到位,对群众诉求不主动跟进、推诿拖拉、语气生硬、敷衍了事;法治意识不强,仍存在“重打击、轻服务,重实体、轻程序”的惯性思维;在执法过程中未能坚持教育与处罚相结合、法律效果与社会效果相统一,人性化执法有待改善。个别警灯设置不合理,卡哨执勤安排不合理偶有发生,容易给群众生产生活带来不便,一定程度上损害了和谐警民关系。通过问卷调查所得(如下图),表示“近两年来有过投诉警察”的占10.28%。

    (二)执法机制有待完善。
    1.执法指标与对应考评机制设置不够科学。部分不合理指标易产生过度执法、办案草率等情形,影响了执法质量和群众对公安执法的满意程度及民警的归属感。
    2.“两法衔接”工作机制存在短板。“两法衔接”工作未建立部门之间有效沟通协调机制和具体操作标准,个别案件出现取证不及时、证据未固定或灭失等情况,造成无法立案、无法追究刑事责任等问题;对移送证据的具体标准不够明确,移送案件办理进度及结果信息不畅通,案件信息缺乏常态化有效互通共享;对个别移送的案件未能继续深入侦查深挖余罪。
    3.非警务警情联动执法机制有待完善。2014年至2016年,年均顺德区110接报非警务警情超过11.4万宗。非警务警情涉及其他相关部门,由于联动机制不够完善,求助情况未能根据属性分流处置,造成处置被动、不及时,既占用大量警力资源,又令问题未得到及时高效解决的群众有意见。
    (三)执法保障体系与实际需要有差距。
    1.警队面临老龄化、学历相对偏低。全区民警平均年龄41.4岁,41岁至50岁的占总警力50%。部分民警职业病缠身,健康状况堪忧。警员在大专及以下学历的占全区民警54%、占一线民警57%。72%的辅警在大专及以下水平。对新型犯罪(网络犯罪、经济犯罪)侦查人才紧缺。消防、法制专业民警不足。

    2.派出所警力不足。派出所警力逐年减少,与2014年对比每所减少民警10~50人不等,警力不能满足基层实际执法岗位要求,民警值班后经常得不到及时休整。晚上值班警力严重不足。派出所警力存在老民警居多、多半警员文化不高,有的老同志受年龄、知识结构的限制,无法适应信息化建设的要求,导致一线执法办案警力不足。部分派出所严重缺乏参与抓捕、现场控制的女警。社区民警中队民警须承担公共治安、刑事侦查、安全警戒等不同类别职权的职责,不同类别的职权差异性较大,对执法者提出了不同的专业要求、过多种类的职责与考核会影响执法质量。辅警、治安联防队员待遇低,人员流失大。
    3.执法执勤车辆、部分场所和装备不足。公车改革后执法执勤车辆保留比例为54%,现有公务用车620辆,无法满足执法执勤需求。部分社区民警中队办案区存在设备不完善、维护管理难度大、讯问室不足和视频监控盲区等问题。多个交警中队就近使用派出所的办案区和案管中心。执法记录仪尚未达到每个民警、辅警1台的标准。视频存储空间不足,部分办案区视频、执法记录保管期限未达上级规定。部分交警中队酒精测试仪不足。防控区域早期投放的标清视频清晰度低。
    (四)执法质量有待提升。
    1.取证不全面,文书不规范。个别案件存在取证不及时、不完善、不充分、不全面等问题;部分应当收集证据而不收集,个别案件错过取证最佳时机,最后造成证据不足无法结案;在个别案件中没有对证人进行询问固定证据,关键证人笔录中存在瑕疵;个别笔录与录像无法对应;部分出具的证据不符合法定证据形式。部分法律行为缺乏相应的文书,该书面告知的法律文书未能书面告知,该送达的未能送达或超期送达;没有严格按照法律文书式样进行规范整理和填写,容易出现法律文书错漏、缺失、填写内容不规范等问题。
    2.重实体轻程序。个别民警在案件办理过程中,重实体事实的调查认定,忽略了程序的合法合规,甚至出现程序违法行为。
    3.立撤案不及时。个别案件不及时出具立案或不立案决定,个别案件立案后久侦未破,发现嫌疑人无罪并查证属实后撤案不及时。
    三、对加强和改进公安执法规范化建设工作的建议
    在今后的一个时期,顺德公安要认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化公安执法规范化建设的意见》,积极适应新形势、新任务、新要求,进一步深化执法规范化建设,努力实现执法队伍专业化、执法行为制度化、执法管理系统化、执法流程信息化(下称“四化”),进一步增强公安民警运用法治思维和法治方式维护社会稳定、实施管理服务的能力,提升公安机关执法水平和执法公信力,努力打造珠三角最安全城市、群众对公安满意度最高城市。
    (一)牢固树立以人民为中心的执法理念。以人民为中心既包含人民的平安感,也包含人民的满意度,两者缺一不可。区公安局要从顶层设计中将以人民为中心的执法理念置于首位,要求自上而下每一名民警都要内植于心、外践于行,在每一项执法活动、每一起案件办理中,始终站在人民的立场,维护人民的利益,真正改变重实体、轻程序,重处罚、轻教育的片面认识和做法。要不断改进执法方式、讲究执法艺术、规范执法言行,做到严格规范公正文明执法,以法为据、以理服人,加强人性化执法,努力实现法律效果和社会效果的有机统一;要坚持以事实为依据、以法律为准绳;要进一步强化证据意识、程序意识、权限意识;要严格依法行使权力,注重执法对象的人权保障;要强调服务意识,改变“冷、硬、横、推”的衙门作风;要将人民满意纳入警务活动评价机制;要建立不满意警情案件回访制度,及时跟进分析研究群众不满意的原因,坚持以问题为导向,落实改进措施,努力减少不满意警情案件;以“群众之事无小事”态度对待群众切身利益的案件,争取解决一宗小案赢得一片群众的满意。真正让人民群众在每一项执法活动、每一件案件办理以及每一个执法办案环节都能感受到公平正义。
    (二)切实加强执法体制机制制度建设。全区公安机关要紧紧围绕上级深化公安执法规范化建设的部署,结合顺德实际,积极探索体制机制制度创新,不断完善现代警务运行机制和执法权力运行机制,努力构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系。改革完善执法质量考评机制,建立健全以执法考评为主要内容的绩效考核体系,完善考核指标,增加社会评价权重,树立正确执法导向。设立考核指标要有相应的数据预测机制和调节机制,做到依法、科学、合理、全面。结合本地执法实际研究完善相关执法管理制度和监督机制,实现办案流程和执法细节的把控和监督,落实执法过错责任追究制度,研究完善民警出庭作证和出庭应诉制度,利用科学合理的制度提升执法质量和民警执法能力。区政府要加快研究部门联动综合治理的执法机制,理清各部门与公安的权责归属,就“两法衔接”问题制定切实可行的执法机制和可操作细则。充分整合资源,构建非警务警情处置平台,高效分流处置各类非警务警情,释放基层警力,解决群众诉求。
    (三)构建有力的执法保障体系。区政府要加强公安机关的经费保障,支持区公安局“四化”建设。联合相关部门,切实加强办案区、案管中心、警务用车、执法装备等的保障力度,结合本地实际情况有针对性地加大科技强警的投入,综合运用大数据、物联网等新技术,用科技力量代替部分人力,进一步提高执法效率,节约执法成本。根据各区域实际警情优化警力配置,逐步解决一线警力不足、年龄结构不合理、一线执法女警不足等结构性矛盾。建立健全常态化培训学习机制,在实战中逐步提升全警综合素质和业务能力,招揽和培养专才,缓解专业人才紧缺的情况,实现公安队伍正规化、专业化、职业化。进一步加强和改进从优待警、关爱民警工作,努力做到政治上激励、工作上支持、待遇上保障、健康上关心民警,不断增强广大民警的职业认同感、归属感和荣誉感。辅警、治安联防队已成为公安不可或缺力量,要加强警辅人员的规范化管理和培训,树立其良好形象;要提高相关警辅人员的薪资待遇,解决人员流失问题,有效发挥警辅力量的作用。
    (四)开展“阳光警务”体系建设。畅通公安与群众互动的渠道,大力推行警务公开,完善执法告知制度,在执法活动中自觉接受社会和群众监督,广泛接纳群众意见和建议,落实改进工作。建设简单、直接、高效的警民互动机制,并积极主动在日常执法过程中加深与群众的接触,加强事前宣传和民意沟通,在警民良性互动中密切警民关系,赢得人民群众对公安工作的尊重和信任。不断拓展警务信息公开内容、公开范围和公开方式,重点加强对执法活动和公共行政服务行为的监督,着力保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。加大顺德公安执法宣传教育方面的力度,注重新媒体和移动网络的宣传应用,塑造顺德特色警务文化,拓展警务宣传的纵深,用群众喜闻乐见的形式提高顺德公安的社会认可度。

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