关于我区国有资产运营情况的调研报告
发表时间:2017-09-22 新闻来源:区人大

顺德区人大常委会财政经济工作委员会
2017年8月


    在我区进入“开放引领创新驱动”三年冲刺关键阶段的新形势下,做强做优做大国有资产,发挥国有资产的基础性和引领性作用,具有十分重要的意义和作用。为此,根据佛山市顺德区人大常委会2017年工作要点的安排,区人大常委会财政经济工作委员会组织部分常委会委员组成调研组,在区人大常委会副主任关世良的率领下,对我区国资运营情况进行了专题调研。通过深入到区国资办及顺控、科创等国资企业开展调研,召开部分镇街专题座谈会,组织国资办及部分区重点国资企业主要负责人赴重庆、上海、株洲等地学习考察,对我区国资运营的成效和不足进行了系统地分析研究,并就如何推动国资做强做优做大提出了意见和建议。现将调研情况综合如下:
    一、基本情况
    截止2016年12月,我区国有企业资产总额701.32亿元,同比增长9.79%;负债总额356.49亿元,同比增长2.17%;净资产344.83亿元,同比增长18.96%;2016年实现营业总收入10.73亿元。近年来,围绕区委区政府中心工作,区国资系统不断强化服务全区经济社会发展的功能,努力创新投融资模式,着力破解制约区委区政府发展战略贯彻落实的关键性难题,全力推进重大工程项目建设,积极支持经科产融合和战略性新兴产业在我区的落地发展,充分发挥了区属国有经济独特的引领示范功能和基础性作用,为优化我区经济社会发展环境,提升城市发展质量,推动全区经济社会持续发展作出了积极贡献。
    (一)全力推进重点项目建设,保障区委区政府战略部署落到实处。如期高质地完成区委区政府交付的重点建设任务,是国资系统的首要政治任务。近年来,围绕轨道交通建设、片区发展以及产保区与村级工业园改造等重点工作,区国资系统积极探索和综合运用多种手段,拓宽融资渠道,加大融资力度,有力确保了全区各项重点基础设施建设的稳步推进。积极引入“轨道+物业+产业”的TOD综合开发模式,探索缓解轨道交通项目建设资金压力的有效途径,推动轨道建设与城市发展相融合,提升土地价值,推进产城融合;运用PPP模式,积极寻找和争取各方资金支持北部片区建设,较好地推进了菊花湾大桥等一大批重点路桥项目的建设;创新深化“投资人+EPC”开发建设管理模式,完成融资124亿元,全面提高项目决策和项目管理水平,有序推进东部的重点路网和片区改造升级工作;通过整合保险、银行等金融机构的资金,设立顺德创新发展城市建设基金,撬动更多的社会资金投资我区重大基础设施建设,为顺德发展融资引智,提供有力的资金支持;全力推进全区供水管道网络改造及水环境综合治理,积极优化公交运营管理,稳步推进环投热电项目,有力确保了民生事业的长足发展,提高了政府提供高质量的公共服务产品的能力和水平。
    (二)加快打造产业发展引擎,引导国资逐步向战略性新兴产业集中。近年来,为进一步推动全区经济转型发展,带动战略性新兴产业的发展,区国资系统积极运用多种金融手段,努力搭建地方产业发展平台,改变过去财政直接补贴的扶持方式,积极为全区产业结构优化升级、凝聚新的产业发展优势提供支持。通过设立规模不少于10亿元的顺德创新创业投资母基金,借助市场化运作手段撬动社会资本共同组建总规模15亿元的股权投资基金及并购基金,总规模不少于50亿元的母子基金,为扶持产业升级转型、科技金融产业融合发展提供支持;通过加强对先进装备制造业发展专项资金、省企业技术改造专项资金等政策性股权投资基金的优化管理,打造顺德新港、华侨城、中铁华隧盾构机、云天生物、华电能源等一批新兴产业载体,积极参与和融入我区战略性新兴产业的发展。
    (三)创新优化国资运营模式,推动国资向城市开发领域深度延伸。为进一步提升国资运营效益,区国资系统一方面依托现有资源,努力探索和创新运营管理模式,积极盘活资源,不断提高资产收益;另一方面,推动国资向金融产业及城市运营领域深度延伸。加大对供水、管网建设、广告牌的投资建设,创新加油站和气站、物业租赁的商业运营模式,努力打破单一经营收益模式,努力拓宽现有资源的盈利空间;推进会议会展业发展,中欧中心国际会议中心2016年成功举办高规格的各类会议、论坛、讲座和文艺演出415场,创造收入约370余万元。加快推进锦纶厂三旧改造项目和莱茵工业园股权收购,积极探索城市升级开发运营模式,提升资源整合能力,推动国资向城市开发领域深度延伸。
    (四)加大国企监管指导力度,推进国资监管从“管资产向管资本”模式转变。认真梳理和履行出资人与企业的职责,厘清监管边界,重点管好国有资本布局、规范运作、提高回报、维护资本安全;根据承担的任务,整合分散的公司资源,形成路桥、轨道、房建绿化、城市开发等板块,集约管理。推动顺控集团重组,优化资源配置,聚焦核心产业,形成以公用事业、城市升级开发运营、战略新兴产业投资、物业营运发展以及基础设施建设五大板块为主体的格局;按照全区国资一盘棋、统一监管的原则,逐步取消委托监管制度,加强与职能部门的协作,适当放权至国企,努力实现监管与企业治理双赢。引导企业实现机构精简,深化区属企业人力资源薪酬绩效改革,坚持激励绩效并举,对出色完成区委区政府交办的任务,成绩突出的企业、团队予以激励。
    二、存在问题与不足
    总体来看,与国内国资运营较好的城市相比,我区国资运营存在的困难和不足还比较多,也比较突出。从资产构成及收益来看,当前我区国有资产体量偏小,政策性项目资产较多,经营性资产较少,缺乏产业优势和核心竞争力,总体运营效率提升所面临的困难和挑战较大,资产整体的盈利能力较弱。以顺控集团财务指标为例,2015年顺控集团总资产68.23亿元,实现净利润2.29亿元;2016年集团总资产190.99亿元,实现净利润3.02亿元;2017年1-7月集团总资产203.10亿元,净利润亏损0.07亿元。投资开源证券项目,至目前止没有收到该项目分红。
这些困难和不足的形成,有其深刻的历史原因,也有现实存在的问题,需要国资监管机构和国资企业进一步深化改革创新。集中表现在以下方面:
    (一)市场化运营意识有待增强。国资及国资企业是具有极强特殊性的市场主体,在确保完成党委政府交付的中心任务、实现社会效益最大化的同时,也须坚持以经济效益最大化为目标,遵循市场经济规律和企业发展规律,主动适应市场化新形势,不断夯实做强做优做大的基础。但当前无论是作为国资出资人的国资监管机构,还是作为国资运营主体的国资企业,其市场化运营意识都有待进一步增强。在政府及其区属各部门层面,对国资运营的功能定位和职责作用的认识有待深化,对国资运营的政策扶持和资源支持还有待加强;在国资监管机构层面,其编制、人员、机构管理仍是与公共管理职能部门的运作机制大体相同,很难在对全区可经营性公共资源进行统筹和运营中形成灵敏的市场反应机制,一定程度上造成了区国资监管机构监管方式的行政化过重,市场化监管意识和能力偏弱,制约了国资监管机构由“管人管事管资产”向以“管资本”为主的监管模式的转变;在国资企业层面,国资监管模式的行政化导致了国资企业管理的行政化,部分国资企业市场化运营意识比较单薄,被动地履行区委区政府交付的重大项目建设任务,未能积极主动地运用市场经济思维和手段加大对各方资源优势的整合,提升企业自身的造血功能和自主创新能力,客观上导致了企业自主融资能力弱,板块间协同能力不够强,重大项目投资时资金压力大,基本靠政府信用和财政兜底方式完成融资;在业务拓展方面,与我区优秀的民营企业相比较,部分企业挖掘和整合资源优势的力度相对不够,市场信息收集与分析的能力有待加强,市场反应机制相对比较滞后。
    (二)资源优势整合力度有待加大。当前,我区城市经济可经营性资源的分布比较分散,教育、卫生、市政、绿化等领域的可经营性资源大多由区属各部门掌握,客观上导致了国有资产体量偏小,优质资产缺乏,骨干企业规模不大,高盈利项目不多,抗风险能力不强,国资系统挖掘、整合、配置优质资源的先天性优势不足,国资的流动性和活力不强,推动国有资源产业化、国有资产资本化、国有资本证券化的基础比较薄弱,国资系统的资本运作能力略显不足,面对供水整合、轨道交通建设、村级工业园改造等重大项目的资金压力不断增大,国资系统既缺少资本市场运作经验,又缺乏比较强大的融资基础和平台,难以充分利用资本市场的资金放大效应,实现以少量资金撬动区域产业发展的目标。这也直接导致了国资监管机构在现阶段实行以“管人管事管资产”为侧重的监管模式,对部分国资企业采取委托区属有关部门代管的方式,难以真正履行作为出资人的监管职责。
    (三)国资监管模式有待进一步优化提升。由于国资监管机构与国资企业之间的运营界限还不够明晰,现行的国资监管模式仍以管人管事管资产为主,其授权机制、激励机制和容错机制有待进一步深化创新,建立和完善有效有力的分类监管机制将成为释放国资潜力,提升规模效益的重要课题。在企业治理方面,个别企业存在“一家企业,多头管理”,部分企业的现代企业制度与公司治理机构建设相对滞后,企业决策和运营对政府的依赖性还比较重,董事会、监事会和经营管理层的职能作用还没有得到充分发挥,缺乏可行性强的目标规划和管理;在人力资源管理方面,目前区属重要企业57家(其中一级企业19家,二级企业38家)共有正式员工4902人(这个数据不含镇街的公司和人数),国资公司拥有经济师、工程技术师、律师等各类职称951人,大学本科以上学历1133人。但受现行的法律和制度的制约,在招聘、筛选、培训、考核、薪酬福利、职业发展通道、企业经营决策权责划分等环节,还未能完全建立起与市场竞争相适应的激励约束机制,既难以引入和留住高端人才,也难以调动企业员工队伍的工作积极性,不利于企业内部优秀人才的挖掘和培养。
    三、意见建议
    当前我区国资系统存在的困难和不足并非一朝一夕形成的,因此要全面、深入地进行分析研究,着力加以解决,不断壮大国资实力,实现做强做优做大的目标,也不可能毕其功于一役,必须长期坚持“开放创新”的思维理念,不断优化国资发展环境,加大资源挖掘和整合力度,创新完善国资监管方式,高起点、有规划、分步骤地逐步推进和深化国资运营和国资企业的改革,增强做强做优做大国资及国资企业的基础和信心。为此,我们提出以下建议:
    (一)践行“开放创新”发展理念,坚定不移扶持国资做强做优做大
    应该看到,改革开放以来顺德发展的各个时期,我区国资及国资企业对顺德雄厚完备的工业体系的形成,以及我区大批优质知名民营企业的成长发展,都作出了巨大贡献;在当前顺德进入经济转型发展、产业优化提升的关键期,国资及国资企业也必将继续担负重任,在破解区委区政府战略部署落实及全区经济社会发展的瓶颈难题,推动传统产业优化升级,引领战略性新兴产业发展等方面,发挥更新更大的作用。但这一思想认识对部分区属部门还有待深化。调研发现,部分原由国资企业经营的区属部门或单位的业务,在经营合同到期后由于各种原因被流失。例如顺控集团旗下的保安公司在划转到顺控集团后,其原承接的部分区属部门的保安业务出现比较突出的下滑。这从一个侧面反映了当前部分区属机关事业单位对国资及国资企业的发展的意义的认识还有待深化,支持力度还有待加大。
    因此,我们建议区政府及各部门应该充分认识到国资及国资企业发展的重要作用,坚持问题导向,从政策扶持、资源配置、信息整合、机构设置等方面,努力推动优质的可经营性的公共资源向国资及国资企业倾斜集中,进一步加大扶持力度,不断充实国资发展的资产实力,提升国资的可持续发展能力。建议我区人大及其常委会加大对国资运营工作的监督,通过听取和审议专项工作报告、深化国有资本经营预算监督等方式,构建和完善全区性国有资产监管的长效机制,支持区国资做优做强做大。
    一是强化以市场化、差异化、品牌化经营为基础,进一步明确国资发展定位和目标。结合顺德实际,创新开放发展,积极培育国资专业化市场化优势,立足强化和发挥公共性和先导性作用,优化产业布局和配置,进一步深化投融资模式创新,加强资本运作,铸造顺德国资优质品牌,推动国资发展沿着资本化、证券化、市场化、高效化的方向不断发展,打破“凡国资低效率”的现象。既要完成好区委区政府的中心任务,积极履行好国资应承担的政治责任和社会责任;又要不断健全国资企业市场化经营机制,加快推进创新发展,吸引专业人才,探索吸纳和吸引社会投资的合作模式,增强国资及国资企业的融资能力,在突出主业的同时,积极拓展和优化产业链条,逐步形成国资及其经营运作的价值链,逐级提升,做优做强国资,为国资办组织管理树立表率,创立顺德国资优质品牌。湖南省株洲市城发集团的发展经验值得我区学习借鉴。该公司在坚定完成株洲市委市政府交付的重点项目建设任务的同时,坚持以市场为导向,借助市政府所授予的土地资源配置、公共资源特许经营权授予等方式,将公司运营方向点由局部项目建设转向片区整体开发经营,由单个基础设施项目转向大型城市综合体项目开发,并以此为基础拓开金融板块发展,形成了城市资源综合开发运营的价值链。
    二是研究制定国资扶持政策,挖掘整合政府和社会可经营性资源优势和信息优势,积极培育国资发展的厚实基础。建议区政府牵头有关部门,紧紧围绕区委区政府的“开放引领创新驱动”三年行动计划所确定的经济社会发展目标,针对当前国资运营所面临的困难和不足,从制定中长期国资发展目标任务、完善国资监管机制、优化国资布局和资源配置,加强对国资发展的顶层设计和制度安排,支持和推动国资系统运用市场化运作方式,逐步形成功能齐全、主业突出、运营规范的国资运行模式;在此基础上,进一步强化与国资系统信息上的对接沟通,适当加大对国资发展的政策支持。例如,在工业用地二改三项目的开发和布局上,积极引入国资参与,将有利于提高项目建设的进度,提高政府性资源的运营效率。
同时,在资源的优化配置方面,建议在政策许可的情况下,适度将资源和项目向国资倾斜集中,在信息、政策、资金上给予支持,引导和推动国资部门主动积极参与区属可经营性公共资源和民生事业项目的运营管理。一方面,按照“资源资产化、资产资本化、资本证券化”的思路,进一步挖掘、整合、归并教育、卫生、城市经济等领域的资源资产,努力把政府性优质资源资产注入国资,壮大国资实力,优化资产结构,进一步提升国资融资、投资能力,为推动国有资产资本化、证券化积累厚实的基础。另一方面,按照“资源+任务”的思路,通过配套经营性项目、特许经营权授予等方式,培育国资积极涉足园林市政、交通道路养护、道路绿化保洁、公共绿化苗圃基地开发等城市公共资源经营领域,扶持国资平台从现行单纯建设向建设、管养、商业开发一体化运作转型;推进政府通过向国资系统购买服务,建立健全稳定可靠、补偿合理、公开透明的企业公共服务支出补偿机制,进一步提升国资及国资企业的营运效益,增强国有资本的流动性,做强做优做大国有资本融资平台,提高国有资本的融资能力。例如,在土地整治和绿化工程方面,积极引导和推动国资积极参与,将有利于全区土地整治和绿化工程的统筹管理,降低维护成本,提高运管效率。
    三是树立大数据管理新思维,努力构建全区国有资源大数据管理和运营平台。当前,我区各类国有资源涉及面广、分布较散,数量较多,传统的监管手段虽然有效,但已经与数据时代的要求不相适应,积极利用互联网和大数据创新国资运营和监管的思维与模式,维护国有资产的效益,促进国有资产的增值,具有十分重要的作用。建议由区国资委牵头,统筹全区土地资源、工程招投标和建设信息、全区可经营性公共资源、国资企业经营管理数据等各方面数据信息,构建全区国有资源大数据管理和运营平台,逐步实现国资运营管理向“数据治理”转变,为国资的科学监管、资源配置、资产布局、业务运营、公司治理提供支撑。通过加大对土地、物业、可经营性城市资源等的统筹力度,实行资产管理和资源调配的信息化管理,提高盘活和利用资源的能力和效益,为国资战略实施和运营监管、以及国资企业的重大投资经营决策提供信息支撑,更好地实现国资的保值升值;通过加强对工程建设全过程的数据化管理,提升对重大项目各类信息的分析研判能力,及时发现、解决和预防问题,加强项目建设过程中重大问题的协调推进,确保重大工程建设项目健康顺利推进;通过完善对国资企业人力资源、资产、资本、财务等数据的实时掌控,提高国资监管的精准度,在切实保障公司管理层决策权和自主经营权的同时,建立和完善国资企业内部控制与外部监督的联动机制,实现强化国资监管与保持企业市场活动的有机统一。
    (二)深化国资监管方式创新,逐步建立和完善以管资本为主的国有资产管理体制
    一是深入研究和推进国资监管机构职能转变。以改革创新的精神树立和强化“去行政化、强市场化”的改革思路,按照市场经济规律,切合市场发展需要,推进和支持国资监管机构从机构设置、人员配置、工作机制、管理体制等方面进行全方位改革,增强国资监管队伍的市场化运营意识,提高监管的科学性、有效性。一方面,厘清国资管理部门与公共行政管理部门的事权界限,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位,进一步明晰部门业务指导与国资监督管理的权责范围,强化国有资源、资产、资本的集中统一监管机制。另一方面,坚持以产权关系为纽带,科学界定国有资产出资人与国资企业的边界,进一步梳理和完善监管权力清单和责任清单,逐步实现以管企业为主向管资本为主的转变,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,保障和提升企业自主经营决策的能力和水平;在此基础上,树立和提升国资管理部门服务国资企业发展的意识和能力,定期收集国资运营的困难、问题和需求,加强与政府有关部门的信息沟通和工作协调,不断优化国资企业发展的外部环境。
    二是分类推进和完善国资企业考核机制。以“资本化、市场化、法制化”为方向,逐步健全以出资人角色为核心的、更加科学更有针对性的国资分类监管制度,通过针对不同类型的企业实行分类、分层的业绩考核制度,确保国资的优化配置既能充分体现区委区政府发展战略的总体要求,又能保持国资稳步发展所需的市场活力。对竞争类企业,主要考核经济效益、国有资本保值增值和市场竞争能力,其考核指标以营业收入、利润总额、成本费用利润率、净资产收益率、经济增加值、管理评价指标等方面为主;对功能类企业,在考核经济效益、国有资本保值增值能力的同时,加强对保障地方运行、发展前瞻性战略性产业等功能性业务和专项任务完成情况的考核;对公益类企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。要通过完善考核机制,支持和推进国资企业能够紧紧依靠市场和自身实际,采取灵活有力的经营思路和方式,提升运营效率。例如对科创集团在其党建、企业法人治理、公司管理经营机制、团队管理等方面的考核和监管,尝试探索建立健全更灵活、更符合科创集团发展实际的方式和机制。
    三是加强对国资投资及运营风险的防范和监控。做好风险防范工作,完善国有企业投资风险管理体系,是在当前国内外经济环境复杂多变的新形势下,确保国有企业健康有序发展,推动国有资产保值增值的重要保障。因此,一方面要通过建立投融资风险评估机制,做好项目风险识别与项目评估工作,强化对项目融资可行性有关信息的整理、分析和研判,制定合适的风险模型,注意投资的产出比率和债务风险,对大额投资更要注意符合市场需求,制定风险规避和应对的措施,不断提高风险预防和抗风险能力;另一方面,建立和完善企业内部风险责任主体的考核制度,科学制定决策容错范围,明确决策责任的主体承担,引导和督促企业经营管理层严肃对待自己的责任,规范自己的一切行为,既能有效激发其经营决策的冲劲活力,又能保持风险内部控制的审慎性原则。
    (三)建立市场化运行机制,增强企业发展的内生动力
    一是引导国资企业建立健全现代企业制度。要引导国资加快建设现代企业制度,重点推进董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制,规范董事长、总经理行权行为,充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用,真正实现股东会关注资产保值增值以及分享增值收益、董事会科学决策以及对决策结果负实质责任、监事会有效对企业的重大事项进行监督的规范的公司治理模式,形成所有权、经营决策权、监督权和经营管理权相互分离,相互制衡,权责清晰,责任明确的管理架构。
    二是不断强化和完善市场化的经营理念和机制。既要坚持立足地方、服务社会、积极融入全区经济社会发展大局,主动呼应区委区政府的重大战略决策部署,积极探索基础设施建设与业务持续营运、滚动发展相协调的运营模式,又要遵循和适应市场经济规律要求,充分利用新政策、新平台、新资源,抓好项目融资,培育核心主业,优化业务重组,以板块为主线拓展业务,深化科金产融合,将国有资本投向符合产业导向的新经济,促进产业新业态发展和经济转型升级;加强国资与区金融办、上市办等机构的沟通协作,深化国资上市工作,加快推进公用事业板块上市,不断提升公用事业板块的运营效益。
    三是加强国资内部协作、外部合作的交流发展。在经营方式上,进一步开拓思路,推进混合所有制改革与股份制改革,积极运用股权合作、增资扩股等多种市场化资本化的运作手段,加强国有资本与社会资本、国资企业与优秀民营企业及区外优质国有企业的经营合作,使国有资本运营方式更灵活、更具效率。加强国资企业之间、企业各板块之间、区与镇街及镇街与镇街之间的资源信息共享,支持国资企业走出去,引进来,开展开放性的合作交流,推动国有资本对内对外的良性流动互动;继续深化创新和综合运用金融手段,提升资本运作能力,通过加强与金融机构合作、引入社会资本,资本金投入、股权投融资、基金运作等方式,积极寻求与国内优质的国有或民营企业的主动对接和战略合作,依托资本市场,提升国资投融资能力,拓宽国资运营效益增长的渠道和途径;研究探索将部分运营效益较低、经验较少、能力较弱的资产和资本委托授权专业投资或运营机构经营,借助其业务和资源优势,在提升资产运营效益的同时,积累管理经验,理顺和优化自身管理架构,提高自身运营能力。
    (四)加强人才的引进培养,逐步建立与市场相适应的人力资源管理体系
    深化劳动、人事、工资等内部改革,推行全员竞聘上岗机制和员工能进能出市场化配置机制,完善经营者绩效考核指标体系,健全投资管理、薪酬考核、人才管理和风险控制等制度,逐步建立起贴近市场和符合实际的人力资源管理体系;探索建立与市场相适应的企业高层人员引进机制,积极营造“鼓励创新、宽容失败”的干事创业氛围,合理增加市场化选聘比例,更好发挥企业家作用,建立健全有别于行政干部的企业经营管理者选聘、考核、奖惩和退出机制;进一步完善国有企业经营管理者的薪酬机制,合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费;建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制,推进全员绩效考核,以业绩为导向,科学评价不同岗位员工的贡献,合理拉开收入分配差距,切实做到收入能增能减、奖惩分明,充分调动广大职工积极性;深化选人用人制度改革创新,既要注重加大对优秀人才和团队的引进力度,也要注重加强国资系统内部自有人才的培养,积极探索企业家队伍建设新思路,着力培养和打造适应国资及国资企业发展新形势要求的企业领导人员,加强国资系统监管运营队伍的梯队建设,加大干部内部交流轮岗,多渠道提升业务能力水平。

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